Широко прокламираната правосъдна реформа с последните промени на Конституцията бе практически отменена за неопределен период от време с приетите на 1 февруари преходни и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс, което е целенасочено пренебрегване на върховенството на Конституцията и непосредственото ѝ действие. Това заявява президентът Румен Радев по повод наложеното от него вето върху възстановяването на правомощията на пленума на Висшия съдебен съвет и на главния прокурор. В мотивите си държавният глава припомня, че с последните изменения и допълнения в основния закон Висшият съдебен съвет бе реорганизиран чрез разделянето му на два съвета – съдийски и прокурорски, а правомощията на главния прокурор и на прокуратурата бяха силно редуцирани, съобщиха от прессекретариата на държавния глава.

Румен Радев възразява и срещу наложените ограничения на правото на обвиняемите да се запознаят с доказателствата при определяне на мярка за неотклонение „задържане под стража“. Президентът счита, че този подход не намира опора в Директива 2012/13/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно правото на информация в наказателното производство, която изрично постановява, че нищо от нейните разпоредби не може да се тълкува като отстъпление от процесуални гаранции, установени в правните системи на държавите-членки.

В мотивите си президентът заявява:

"Приветствам усилията на законодателя за транспонирането на Директива 2012/13/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно правото на информация в наказателното производство. Споделям необходимостта от промените, които водят до подобряване на системата от процесуални права, каквато е и целта на Директивата. Това обаче не може да става повод за отстъпление от вече установени гаранции за справедлив съдебен процес, а още по-малко за целенасочено пренебрегване на върховенството на Конституцията и непосредственото ѝ действие.

1. По § 2 от Закона за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс (ЗИД на НПК)

С § 2 от ЗИД на НПК се създава нова алинея 3 в чл. 64 от НПК, регламентиращ процедурата по вземане на мярка за неотклонение „задържане под стража“ в досъдебното производство. Новата разпоредба постановява, че на обвиняемия и неговата защита ще се предоставят само „доказателствата, въз основа на които се определя мярката за неотклонение задържане под стража“. Според процесуалната практика в България обаче на този етап обвинението представя пред защитата всички налични доказателства. В доктрината се изтъква, че „както при направено искане от прокурора до съда за задържане под стража, така и в производството по вземането на тази мярка и обжалването на същата, няма пречка обвиняемият и неговият адвокат да се запознават без ограничение с всички приложени доказателствени материали по делото“ (Чинова, М. Досъдебното производство по НПК – Теория и практика, 2013, с. 280).

Новото обсъждане на § 2 от ЗИД на НПК следва да отчете целта на Директива 2012/13/ЕС да установи „минимални правила по отношение информацията относно правата на заподозрените или обвиняемите. С нея не се засяга информация, която трябва да бъде предоставена относно други процесуални права, произтичащи от Хартата, ЕКПЧ, националното право и правото на Съюза, както се тълкуват от съответните съдилища и трибунали“ (Съображение 20 от Преамбюла на Директивата). В случая с възпроизвеждането на чл. 7, пар. 1 от Директивата, каквото по съществото си представлява § 2 от ЗИД на НПК, нивото на защита, което българското право осигурява, ще бъде ограничено. Това противоречи и на чл. 10 от самата Директива (запазване на равнището на защита), в който е предвидено, че „[н]ищо в настоящата директива не се тълкува като ограничение или дерогация, от което и да е от правата или процесуалните гаранции, които са предоставени съгласно [….] правото на която и да е държава-членка, което осигурява по-високо ниво на защита.“

2. По § 10 от Закона за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс

Посредством § 10 от ЗИД на НПК са добавени два нови параграфа (§ 31 и § 32) към преходните и заключителните разпоредби на Закона за съдебната власт (ЗСВ). Те са несъвместими с § 23, ал. 2 от преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (посл. изм. и доп., обн. в ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.) и по съществото си пренебрегват както непосредственото действие на Основния закон (чл. 5, ал. 2 от Конституцията), така и неговото върховенство в системата от нормативни актове (чл. 5, ал. 1 от Конституцията).

Новият § 32 от ПЗР на ЗСВ предвижда, че „настоящият Висш съдебен съвет продължава да упражнява правомощията си съгласно действащото законодателство [….] чрез пленум, съдийска и прокурорска колегия.“ Съгласно влезлите в сила изменения и допълнения в Конституцията (Обн. в ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.) орган, наречен „пленум на Висшия съдебен съвет“, вече не съществува. В чл. 130б от Конституцията е предвидено Висшият съдебен съвет и Висшият прокурорски съвет да поемат всички правомощия, осъществявани до декември 2023 г. от Пленума на Висшия съдебен съвет. Според § 23 от преходните и заключителните разпоредби на Основния закон „[д]о избирането на Висш съдебен съвет и на Висш прокурорски съвет Съдийската колегия и Прокурорската колегия на досегашния Висш съдебен съвет изпълняват функциите на Висш съдебен съвет, съответно на Висш прокурорски съвет по тази Конституция“. Това означава, че всички правомощия на Висшия съдебен съвет до избирането на нов състав се осъществяват от Съдийската колегия на досегашния Висш съдебен съвет и че всички правомощия на Висшия прокурорски съвет до неговото избиране се осъществяват от Прокурорската колегия на досегашния Висш съдебен съвет. Единствените правомощия, които се изключват, са тези по чл. 130б, ал. 2, т. 2 и ал. 3, т. 2 от Конституцията, а именно изготвянето на предложение за назначаване и освобождаване на председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и главния прокурор.

Освен това измененията и допълненията на Конституцията от декември 2023 г. редуцират правомощията на главния прокурор и прокуратурата. Главният прокурор вече не упражнява надзор за законност и не осъществява методическо ръководство върху дейността на всички прокурори (чл. 126, ал. 2 от Конституцията). Правомощията му в насока ръководство на дейността на прокуратурата са ограничени до представляване на прокуратурата (чл. 126, ал. 2, пр. 1 от Конституцията), ръководене на Върховната прокуратура (чл. 126, ал. 2, пр. 2 от Конституцията) и утвърждаване на „общи методически правила за дейността в досъдебното производство на прокурорите, следователите и другите разследващи органи, които подлежат на обжалване пред Върховния административен съд по ред, определен в закон“ (чл. 126, ал. 3 от Конституцията). Правомощията на прокуратурата извън наказателното производство също са съществено ограничени. Без да се съобразява с тези положения, новият § 31 от ПЗР на ЗСВ ( приет с § 10, т. 2 от ЗИД на НПК) предвижда до промяна на действащите закони главният прокурор и неговите заместници да упражняват същите тези отменени вече правомощия, включени в чл. 138 и чл. 139 от ЗСВ.

Последните изменения и допълнения на Конституцията са влезли в сила от 26.12.2023 г. – три дни след обнародването на закона в Държавен вестник (чл. 5, ал. 5, изр. 2 от Конституцията). Конституцията има непосредствено действие и „не е необходимо да има опосредствуващ елемент или звено от правно-техническа гледна точка, за да се прояви това действие“. Именно „[н]епосредственото действие прави от Конституцията живо, приложимо право“ (Решение № 10 от 6.10.1994 г. по к. д. № 4/94 г.), а Конституционният съд изрично отбелязва, че „непосредственото действие на конституционната норма [….] е основа на правовата държава“ (Решение № 12 от 20.07.1995 г. по к.д. № 15/1995 г.). В практиката на съда се поставя акцент и върху факта, че „[н]епосредственото действие на конституционните норми е основен белег, който характеризира Конституцията като върховен нормативен акт и който полага основите на системата на действуващото право в Република България“ (Решение № 10 от 6.10.1994 г. по к. д. № 4/1994 г.).

Възстановявайки отменените „пленум на ВСС“, както и правомощията на главния прокурор и на прокуратурата, оспорените разпоредби на § 10 от ЗИД на НПК поставят Закона за съдебната власт в преимуществено положение спрямо Основния закон. Това противоречи на чл. 5, ал. 1 от Конституцията, съгласно който „Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да ѝ противоречат.“ В тази връзка Конституционният съд изтъква, че Конституцията „е основа на действащото право, което трябва да се изгражда като единна и непротиворечива система върху принципа на йерархията на нормативните актове“ (Решение № 13 от 22.07.1993 г. по к. д. № 13/1993 г.). 

Предвидените в § 10, т. 2 от ЗИД на НПК изменения нарушават визираната йерархия, а от там и функционирането на правовата държава. По смисъла и съдържанието си промените, предвидени в §10, т. 2 от заключителните разпоредби на ЗИД на НПК, реорганизират конституционно определена структура, преразпределят правомощия и възстановяват такива, отменени с конституционна норма. По същество такава уредба е равносилна на промяна в Основния закон, без да се спази специалният ред за това, изведен в Глава девета от Конституцията.

Не е спазен дори общият ред за приемане на закон, доколкото чл. 80, ал. 1, изр. 3 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание постановява, че „[п]редложения, които излизат извън предметния обхват на приетия на първо гласуване законопроект, не се разглеждат и гласуват по същество.“ На 30.01.2024 г. е внесено предложението за промяна на ЗСВ чрез заключителните разпоредби на ЗИД на НПК, като промяната е насочена към реорганизация на структурата и правомощията на органи на съдебната власт. Това предложение внася текст, който е извън обхвата на обсъдения на първо четене законопроект и гласуването му нарушава Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, както и принципите на обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност и стабилност, които законодателят е длъжен да спазва по силата на чл. 26, ал.1 от Закона за нормативните актове.

Уважаеми народни представители,

Преразглеждането на оспорените разпоредби е възможност за Народното събрание прецизно да изпълни първоначалната цел на законопроекта за транспониране на Директива 2012/13/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно правото на информация в наказателното производство и да не допусне погазване на йерархичната система на нормативните актове, на процедурните изисквания на конституционното нормотворчество и на правовия ред, на който се гради обществото ни.

Поради това и като се ръководя от изложените мотиви, на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България, връщам за ново обсъждане в Народното събрание разпоредбите на § 2 и § 10, т. 2 от Закона за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс, приет от 49-ото Народно събрание на 1 февруари 2024 година", се казва още в мотивите.