Промените в закона от 7 ноември т.г. на практика предвиждат непряко одържавяване на активите на засегнатите предприятия

Радев наложи вето на особения управител на "Лукойл"

Държавният глава Румен Радев върна за ново обсъждане в Народното събрание разпоредби от приетия на 7 ноември т.г. Закон за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход.

Президентът счита, че промените в закона водят до подкопаване на правовия ред в страната, противоречат на основни европейски правни норми и пораждат висок риск за публичните финанси.  

Президентът припомня, че институтът на особения търговски управител (ОТУ) е уреден с приет още през 2023 г. закон, в който са предвидени и редица гаранции срещу евентуални злоупотреби и произвол, приети и в други европейски държави със сходен казус с цел минимизиране на риска от бъдещи финансови искове към държавата.  

С промените в закона от 7 ноември т.г. тези гаранции отпадат без каквито и да е мотиви. Освен това законът въвежда и редица нови положения: ОТУ ще има право да се разпорежда неограничено с акции и дялове от капитала на засегнатите предприятия, ще може да продава тяхно имущество, а договорите, сключвани от ОТУ и актовете на държавните органи по глава Четвърта „а“ от закона, са поставени извън административен и съдебен контрол.

Необосновано и опасно е разширено приложното поле на закона, като след измененията ОТУ може да бъде назначаван в произволен брой предприятия извън критичната инфраструктура на страната.

Разгледани в своята съвкупност, промените в закона от 7 ноември т.г. на практика предвиждат непряко одържавяване на активите на засегнатите предприятия и възможност за тяхното прехвърляне след това към неопределен кръг от трети лица.

По този начин се отваря широко вратата за произвол и злоупотреби. Погазват се основни конституционни принципи като правото на защита, принципа за съдебен контрол над актовете на администрацията, неприкосновеността на частната собственост, свободната стопанска инициатива и закрилата на инвестициите, която обхваща стопанската дейност както на българските, така и на чуждестранните граждани и юридически лица.

Освен това, законът въвежда положения, които са в разрез с утвърдени международни и европейски правни норми. 

Ако законодателят счита за целесъобразно при определени хипотези управляваните от ОТУ предприятия да бъдат одържавени, то това следва да стане на изрично предвидени в закона основания и механизми за защита на обществения интерес.  

Законовите изменения подкопават върховенството на правото, нанасят репутационни щети на държавата и влошават инвестиционния климат. Те пораждат и висок риск за публичните финанси, тъй като срещу държавата могат да бъдат предявени правни искове с претенции за значими парични обезщетения.  

Следва пълният текст на мотивите: 

***

М О Т И В И

ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА РАЗПОРЕДБИ ОТ ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА АДМИНИСТРАТИВНОТО РЕГУЛИРАНЕ НА ИКОНОМИЧЕСКИТЕ ДЕЙНОСТИ, СВЪРЗАНИ С НЕФТ И ПРОДУКТИ ОТ НЕФТЕН ПРОИЗХОД, ПРИЕТ ОТ 51-ВОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 7 НОЕМВРИ 2025 ГОДИНА

Уважаеми народни представители,

В началото на 2023 г. 48-ото Народно събрание въведе фигурата на особения търговски управител (ОТУ) в Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход. Според мотивите на законодателя (вх. № 48-254-01-84/02.12.2022 г.) ОТУ трябва да действа като особен представител на държавата, който се назначава в условия на неотложност при възникнала заплаха за националната сигурност или други изрично посочени рискове от подобно естество и е натоварен да поеме временно оперативното управление на предприятие, което е част от критичната инфраструктура на страната. 

Тъй като чрез ОТУ държавата действа в условията на неотложност и нарушава правата на собствениците на засегнатите предприятия, ограниченията са допустими само ако са наложени със закон и са пропорционални спрямо преследваната от държавата цел. Именно от тази гледна точка законът от 2023 г. въвежда едновременно с ОТУ и редица гаранции за защита на правата на засегнатите лица, най-важните сред които са: законово определен срок на действие на ОТУ, възможност само за еднократно удължаване на срока, съдебен контрол върху относимите актове на държавните органи, изрична забрана ОТУ да осъществява определени сделки с активи на поверените му за управление предприятия.

След промените в закона от 2023 г. стана ясно, че за да може институтът на ОТУ да заработи на практика, е необходимо законодателната рамка да се развие, допълни и усъвършенства.

Вместо това, приетият на 7 ноември 2025 г. Закон за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, по недопустим начин разширява правомощията на ОТУ и обезсилва на практика всички цитирани по-горе гаранции за защита на правата на юридическите и физическите лица, които може да бъдат потенциално засегнати от неговата дейност. 

Всичко това рискува да нанесе както репутационни, така и значителни финансови щети на държавата, срещу която могат да се насочат искове за обезщетение от потенциално засегнатите предприятия.

В тази връзка, излагам следните мотиви, които сочат към необходимостта отделни разпоредби от приетия на 7 ноември 2025 г. Закон за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с  нефт и продукти от нефтен произход, да бъдат върнати за ново разглеждане в Народно събрание:

1. По § 1 и § 4, т. 2 (относно новата ал. 9 в чл. 27в) от Закона за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход  Посредством § 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, се създава нова редакция на ал. 3 от чл. 4 на закона и се предвижда, че актовете на министъра на икономиката и индустрията по глава Четвърта „а“ няма да подлежат на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

Новата ал. 9 на чл. 27в постановява, че всички административни актове по глава Четвърта „а“ от закона и всички сключени от ОТУ договори „не подлежат на спиране, както и на административен и съдебен контрол“. 

Назначаването на ОТУ е извънредна мярка, която не следва да се превръща в индулгенция за произвол. Управителят, макар и представител на държавата, е натоварен с управлението на частно предприятие, при което е обвързан от действащите закони и административни актове в същата степен, както и частният собственик. 

Административният и съдебният контрол върху актовете по глава Четвърта „а“ от закона и върху договорите, сключвани от ОТУ, представляват основни конституционни гаранции за защита на правата на юридическите и на физическите лица, които може да бъдат засегнати от дейността на ОТУ и от актовете на компетентните държавни органи по глава Четвърта „а“ от закона. Тези гаранции са изрично предвидени при въвеждането на фигурата на ОТУ през 2023 г., а поначало те са и присъщи на правовата държава. Като отменят административния и съдебния контрол върху актовете на длъжностните лица и върху договорите, сключвани от ОТУ, оспорените тук разпоредби от закона накърняват по недопустим начин конституционното право на защита (чл. 56 и чл. 122, ал. 1 от Конституцията), както и принципа за съдебен контрол над актовете на администрацията (чл. 120, ал.1 от Конституцията). Нарушен е и чл. 6 § 1 от Европейската конвенция за правата на човека, който предвижда, че всяко лице има право на достъп до съд при решаването на правен спор относно неговите граждански права и задължения. 

Освен всичко друго, изключването на съдебния и на административния контрол върху действията на ОТУ и на държавните органи по реда на глава Четвърта „а“ от закона е необосновано, т.е. не е ясно поради каква причина се налагат тези изключения и с оглед на постигането на какви цели.

Мотивите на вносителите на законопроекта с вх. № 51-554-01.214/7.11.2025 г. не съдържат каквото и да е указание в тази връзка.  

2. По § 4, т. 2-4 (относно новата редакция на ал. 3 и 4 и новите ал. 5-8 от чл. 27в) от Закона за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход Съгласно § 4, т. 2-4 от закона законодателят разширява значително правомощията на ОТУ и му позволява да встъпва в правата на собствениците на предприятието, в което е назначен само за управител.

Новата редакция на чл. 27в, ал. 4-6 допуска ОТУ да извършва разпоредителни сделки с акции или дялове в капитала на предприятието, а според чл. 27в, ал. 10 ОТУ ще може да се разпорежда или да отчуждава имущество на дружеството, по отношение на което осъществява оперативен контрол. В последната хипотеза ОТУ ще може да действа само при наличието на предварително одобрение от страна на Министерския съвет.

Извън това условие, в закона липсват каквито и да е други ограничения в правомощията на ОТУ: не е предвидено при наличието на какви предпоставки той ще може да извършва разпоредителни сделки с акции, с дялове от капитала или с имущество на предприятието, за чието управление отговаря, каква процедура ще следва, няма никакви ограничения относно лицата, с които ще договаря подобни разпоредителни сделки.  

Възлагането на ОТУ на правомощия да извършва разпоредителни сделки с акции или дялове от капитала на предприятието, както и да се разпорежда или да отчуждава имущество на дружеството представлява непряко одържавяване на предприятието. Това одържавяване може да се окаже и само временно, понеже § 4, т. 2-4  позволяват на ОТУ впоследствие да прехвърли активите към произволен кръг от други юридически лица. 

С тези нови правомощия фигурата на ОТУ по българското право вече съществено се различава от добрите европейски практики, които са използвани като модел за нейното създаване.

Посредством § 4, т. 2-4 от закона Народното събрание нарушава конституционно гарантираното право на частна собственост (чл. 17, ал. 3 от Конституцията) и принципа за свободна стопанска инициатива (чл. 19, ал. 1 от Конституцията). Нарушено е и конституционното задължение законът да закриля инвестициите и стопанската дейност на български и чуждестранни граждани и юридически лица (чл. 19, ал. 3 от Конституцията).

Ако законодателят счита за целесъобразно при определени хипотези предприятията, които се управляват от ОТУ, да бъдат одържавени, това следва да стане на изрично предвидени в закона основание и механизми за защита на обществения интерес. 

Иначе, наличието на такива разпоредби в националното законодателство създава предпоставки за задълбочаване на корупцията в държавното управление и е сигурно средство за отблъскване на потенциални чужди инвеститори с опит и с добра репутация в сектора на производството и доставките на нефт и нефтени продукти. 

Буди недоумение и обстоятелството, че на Министерския съвет се вменява правомощие да издава предварителни одобрения за извършването на разпоредителни сделки с имуществото на предприятия, които се управляват от ОТУ.

От една страна, Министерският съвет няма конституционно правомощие, което да му позволява да се намесва пряко в осъществяването на разпоредителни сделки на предприятия, които са частна собственост. От друга страна, не е ясно защо одобрението ще се дава от Министерския съвет като колективен орган, а не от ресорния министър на икономиката и индустрията.

Само този министър разполага с предметната компетентност да преценява извършването на разпоредителни сделки от гледна точка на тяхната целесъобразност, от гледна точка на тяхното съответствие с обичайната търговска практика или с правото. Министерският съвет не може да бъде използван за параван, зад който да се прикрива колективна безотговорност.  

3. По § 2 и по § 4, т. 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход Посредством § 2 от закона Народното събрание съществено разширява кръга от предприятия, в които потенциално може да бъде назначен ОТУ, като добавя към действащата редакция на първото изречение на чл. 27а, ал. 3 думите: „както и в лице, извършващо съхраняване, транспорт или търговия на едро и дребно с нефт и продукти от нефтен произход“.

Тъй като тези думи се прибавят след условието ОТУ да бъде назначаван единствено в лица, опериращи обекти от критичната инфраструктура по смисъла на чл. 25а от закона, новата редакция на първото изречение на чл. 27а, ал.3 позволява на Съвета по сигурността към Министерския съвет да предлага назначаването на ОТУ и в предприятия, които не са част от критичната инфраструктура на страната и извършват посочените в допълнението дейности.

Подобно разширяване на приложното поле на института на ОТУ е необосновано и опасно, доколкото може да засегне произволно голям брой предприятия, които са извън критичната инфраструктура на страната. 

4. По § 3, т. 1 и т. 3 от Закона за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход Посредством § 3, т. 1 и т. 3 от закона Народното събрание отменя ал. 2 и ал. 4 на чл. 27б от Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход.

Тези текстове обаче съдържат важни ограничения относно дейността на ОТУ: отменената ал. 2 постановява, че ОТУ се назначава за срок до 6 месеца, с възможност за еднократно удължаване на срока, а отменената ал. 4 предвижда, че за ОТУ може да бъдат назначени едновременно до три лица, които следва да вземат решения единодушно. 

Според мотивите на вносителите на законопроекта, въз основа на който през 2023 г. фигурата на ОТУ е въведена в националното законодателство, това е мярка, която се прилага в условията на неотложност. Тя позволява засягането на широк кръг права на собствениците на предприятия от критичната инфраструктура на страната и именно поради това тя може да бъде съвместима с условията на правовата държава единствено като временна мярка. 

Отпадането на срока на действие на ОТУ на практика позволява на държавата да назначава постоянни ОТУ в предприятия, които са частна собственост, а това, както вече беше посочено по-горе, представлява скрита форма на одържавяване и нарушава както конституционния принцип за неприкосновеност на частната собственост, така и правната сигурност като част от понятието за правова държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). 

Отпадането на ограничението на броя лица, които могат да бъдат назначавани едновременно като ОТУ, създава предпоставки в качеството на ОТУ да бъдат определяни три и повече лица, а законът не съдържа правила относно начина за колективно вземане на решения. Освен това, назначаването на колективен орган за ОТУ представлява и средство за размиване на отговорността, както вече е многократно изтъквано, ОТУ е мярка от извънреден характер, която изисква решенията за управление на предприятието да се вземат бързо и компетентно и за тях да се носи ясна отговорност. 

5. Относно приложената от Народното събрание законодателна процедура

Законопроектът, въз основа на който е приет обсъжданият тук Закон за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход (вх. № 51-554-01-214/7.11.2025 г.), е регистриран в деловодството на Народното събрание на 7.11.2025 г. в 08.28 ч сутринта, а в ранния следобед на същия ден вече е приет след две гласувания в пленарна зала. 

Законопроектът е разгледан от водещата Комисия по енергетика в нейно извънредно заседание, което е проведено половин час след постъпване на законопроекта в Народното събрание и според видеозаписа на сайта на самото Народно събрание е продължило по-малко от половин минута. 

На заседанието на водещата комисия са присъствали единствено представители на управляващата коалиция, а по законопроекта не е провеждано обществено обсъждане, липсва финансова обосновка, няма никакви експертни становища, нито становища на заинтересовани лица.

Приложената към законопроекта предварителна оценка на неговото въздействие не съответства на съдържанието, с което това понятие е използвано в Закона за нормативните актове, нито на методологията за извършване на такива оценки. По смисъла на чл. 70, ал. 3 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, законопроектите на народните представители следва да бъдат придружени от предварителна оценка на въздействието, която да е извършена по утвърдената за целта методология. 

Мотивите към законопроекта са съвсем кратки и повърхностни. Те не обясняват нито защо се налага приемането на такива ключови промени, нито какви конкретни цели преследва законодателят с тях. Това е особено проблемно от гледна точка на промяната, която предвижда изключването от съдебен и административен контрол на договорите, сключвани от ОТУ, както и на актовете на министъра на икономиката и индустрията и на Министерския съвет, издавани по глава Четвърта „а“ от закона. Законът ограничава конституционни права на гражданите и юридическите лица, а при липсата на мотиви на законодателя не може изобщо да се прецени дали тези ограничения се отнасят към преследването на легитимни цели и дали са пропорционални спрямо тях.

Уважаеми народни представители,

Налагането на санкции спрямо фирма – собственик на обекти от критичната инфраструктура на страната несъмнено изисква от правителството да предприеме бързи мерки, за да гарантира, че снабдяването на страната с нефт и нефтопродукти няма да пострада.

Това обаче не може да служи за извинение Народното събрание да приема закони, с които се погазват Конституцията и законите на страната. 

Последиците ще се изразяват както в подкопаване на върховенството на правото, така и в неразумно висок риск за публичните финанси, тъй като срещу държавата потенциално могат да бъдат предявени правни искове с претенции за значими парични обезщетения. 

По изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане в Народното събрание разпоредбите на § 1, § 2, § 3, т. 1 и т. 3 и § 4 от Закона за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, приет от 51-вото Народно събрание на 7 ноември 2025 година.

РУМЕН РАДЕВ

ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ